TikTok被“封禁”，有哪些救濟(jì)路徑維護(hù)自身利益

作者：彭德雷 ? 閻海峰

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近期，美國(guó)政府針對(duì)字節(jié)跳動(dòng)旗下TikTok的“封禁”或“迫售”，備受?chē)?guó)際關(guān)注。美國(guó)政府為何對(duì)TikTok下此“毒手”，國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家從不同角度進(jìn)行了解讀。一些分析認(rèn)為禁止TikTok進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，意在抑制中國(guó)在該領(lǐng)域的崛起；也有分析以此前美國(guó)網(wǎng)友利用TikTok平臺(tái)，提前預(yù)訂特朗普競(jìng)選集會(huì)座席后卻集體“放鴿子”為例，認(rèn)為是特朗普政府的政治行為。這些分析都不無(wú)道理。但從長(zhǎng)期看，或許還應(yīng)關(guān)注事件背后的深層原因，并由此更加關(guān)注我國(guó)企業(yè)維護(hù)自身利益的問(wèn)題。

“封禁”背后的深層原因

當(dāng)前，美國(guó)政府提出“封禁”TikTok的主要依據(jù)是其有可能泄露上億美國(guó)用戶(hù)的信息，侵犯美國(guó)公民隱私，并威脅美國(guó)國(guó)家安全。這一觀(guān)點(diǎn)主張，其實(shí)與兩年前美國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域提高進(jìn)口關(guān)稅如出一轍。2018年3月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普曾簽署命令，認(rèn)定鋼鐵和鋁的進(jìn)口數(shù)量和情形正在弱化美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，已對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅，決定將對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁分別按25%和10%的稅率加征關(guān)稅。這一舉動(dòng)隨即引起歐盟、中國(guó)、日本、印度和巴西等國(guó)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。事實(shí)上，美國(guó)進(jìn)口的鋼鐵和鋁大多用于普通民用領(lǐng)域，很難與“國(guó)家安全”掛鉤。在很多WTO成員看來(lái)，美國(guó)的這一做法，名為維護(hù)“國(guó)家安全”，實(shí)質(zhì)是貿(mào)易保護(hù)行為。為此，自2018年4月起，中國(guó)、印度、歐盟和加拿大等WTO成員，陸續(xù)在WTO向美方提出申訴，正式啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序。

無(wú)獨(dú)有偶，2018年美國(guó)出臺(tái)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，將網(wǎng)絡(luò)安全納入外國(guó)投資審查的重要考慮因素，進(jìn)一步拓展了美國(guó)政府針對(duì)外國(guó)投資的審查范圍。當(dāng)前，特朗普政府正是以國(guó)家安全為由，認(rèn)為T(mén)ikTok業(yè)務(wù)涉及收集用戶(hù)的敏感數(shù)據(jù)和信息，威脅到美國(guó)國(guó)家安全。

類(lèi)似地，此前美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）也將其他企業(yè)列為對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的實(shí)體。究其根源，無(wú)論在國(guó)際貿(mào)易還是投資領(lǐng)域，近年來(lái)美國(guó)都表現(xiàn)出一種對(duì)國(guó)家安全概念泛化的趨向。

美國(guó)正強(qiáng)化數(shù)據(jù)領(lǐng)域安全審查

一方面是對(duì)國(guó)家安全概念的泛化，另一方面是對(duì)國(guó)家安全審查的強(qiáng)化，在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域更是如此。數(shù)據(jù)被認(rèn)為是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“新石油”，各國(guó)在數(shù)字世界和網(wǎng)絡(luò)空間的博弈日趨激烈，數(shù)據(jù)安全已經(jīng)成為各國(guó)國(guó)家安全的重要內(nèi)容。在國(guó)際投資領(lǐng)域，數(shù)字投資和網(wǎng)絡(luò)安全正越來(lái)越受到關(guān)注。

作為美國(guó)外國(guó)投資安全審查的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)跨部門(mén)委員會(huì)，由美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席，并由國(guó)防部、商務(wù)部、國(guó)土安全部等部門(mén)和機(jī)構(gòu)的代表組成。上述2018年特別出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，進(jìn)一步拓展了CFIUS投資審查的管轄范圍。例如，審查范圍涵蓋了非控股性投資，并授權(quán)CFIUS對(duì)掌握“關(guān)鍵技術(shù)”、“關(guān)鍵設(shè)施”，以及搜集和掌握美國(guó)公民的“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”的非控股投資企業(yè)進(jìn)行審查。顯然，在美國(guó)政府看來(lái)，TikTok的業(yè)務(wù)涉及收集美國(guó)境內(nèi)“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”。

近年來(lái)，CFIUS越來(lái)越重視對(duì)可能涉及敏感數(shù)據(jù)交易的審查。例如，2017年，CFIUS以對(duì)美國(guó)國(guó)民金融信息保護(hù)為由，駁回了螞蟻金服收購(gòu)速匯金的交易；之后，CFIUS又以對(duì)美國(guó)公民隱私及健康數(shù)據(jù)安全性考慮為由，要求昆侖萬(wàn)維及碳云智能出售其早先收購(gòu)的Grindr和PatientsLikeMe的股權(quán)。

另外，2017年TikTok曾以10億美元收購(gòu)美國(guó)社交軟件Musical.ly，但美國(guó)政府卻在2019年10月針對(duì)這起兩年前的交易重新啟動(dòng)國(guó)家安全審查機(jī)制。根據(jù)CFIUS關(guān)于申報(bào)程序的相關(guān)規(guī)定，外國(guó)投資交易分為強(qiáng)制申報(bào)和自愿申報(bào)，盡管目前大多數(shù)交易仍然屬于自愿申報(bào)，但CFIUS仍有權(quán)以國(guó)家安全為由進(jìn)行事后調(diào)查。CFIUS對(duì)TikTok先前交易的重新調(diào)查，以及近期美國(guó)政府禁止國(guó)防部、海軍以及聯(lián)邦政府員工使用TikTok，再次說(shuō)明美國(guó)對(duì)國(guó)家安全尤其是網(wǎng)絡(luò)安全審查正在強(qiáng)化。

三條救濟(jì)路徑維護(hù)自身利益

首先，有必要探討類(lèi)似事件的救濟(jì)途徑，維護(hù)中國(guó)企業(yè)在東道國(guó)的正當(dāng)利益。目前中美關(guān)系處于比較敏感的階段，對(duì)中國(guó)而言盡可能管控分歧、化解沖突顯得尤為重要。盡管如此，今后中國(guó)企業(yè)國(guó)際化的發(fā)展過(guò)程中，需要未雨綢繆，認(rèn)真、周密考慮可能的救濟(jì)路徑，并防止其他國(guó)家效仿美國(guó)所帶來(lái)的連鎖反應(yīng)，維護(hù)自身正當(dāng)海外利益。

目前至少有三種路徑可加以考慮，當(dāng)然并不僅僅針對(duì)中國(guó)在美投資。

第一是運(yùn)用美國(guó)國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)程序，這在此前已有過(guò)“三一重工訴奧巴馬案”的先例。該案二審中，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院認(rèn)定奧巴馬總統(tǒng)令違反程序正義，剝奪了三一集團(tuán)在美關(guān)聯(lián)公司羅爾斯在風(fēng)電項(xiàng)目并購(gòu)中受憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第二是利用國(guó)際仲裁機(jī)制，即利用投資者訴東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制（ISDS）進(jìn)行救濟(jì)。目前中美之間尚未簽訂雙邊投資協(xié)定，直接啟動(dòng)該機(jī)制存在一定障礙，因此可考慮借助與美國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定所在國(guó)的子公司提起仲裁。針對(duì)已和中國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定的國(guó)家，則不存在法律依據(jù)障礙，而且“數(shù)據(jù)作為是一種資產(chǎn)”這一觀(guān)點(diǎn)也正受到關(guān)注。

第三，通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制解決相關(guān)糾紛。例如，可考慮根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）（如第十六條市場(chǎng)準(zhǔn)入）及《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》（TRIMs）等，對(duì)相關(guān)國(guó)家的違法措施提出申訴，維護(hù)海外投資者合法權(quán)益。不過(guò)，目前由于WTO上訴機(jī)構(gòu)處于停擺階段，爭(zhēng)端解決機(jī)制一時(shí)難以發(fā)揮作用；而歐盟、中國(guó)等倡導(dǎo)的WTO臨時(shí)上訴仲裁機(jī)制（MPIA）目前成員數(shù)量有限，且美國(guó)、日本等并未參與其中，因此近期通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行救濟(jì)暫時(shí)受到一定阻礙。

其次，企業(yè)在國(guó)際化過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)化安全意識(shí)，深度理解東道國(guó)的關(guān)鍵性制度。根據(jù)CFIUS公布的最新年度報(bào)告，2016~2018年，該機(jī)構(gòu)收到來(lái)自中國(guó)的海外投資“涵蓋交易”最多，共計(jì)169起，占所有交易的26.6%。作為全球第二大對(duì)外投資國(guó)，來(lái)自中國(guó)的投資無(wú)疑是美國(guó)等國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。尤其是數(shù)字化時(shí)代，各國(guó)都高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并出臺(tái)數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略，這對(duì)準(zhǔn)備“出?！钡闹袊?guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。今后無(wú)論是對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，還是“一帶一路”相關(guān)國(guó)家的投資，中國(guó)企業(yè)都應(yīng)詳細(xì)了解當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)保護(hù)和規(guī)制政策以及可能的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在一些國(guó)外學(xué)者看來(lái)，如果放在今天，當(dāng)年聯(lián)想收購(gòu)IBM的交易，能否成功存在很大的不確定性。中國(guó)企業(yè)在未來(lái)的國(guó)際投資中，需要提前預(yù)估東道國(guó)最新立法措施可能帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，特別要防止“放水養(yǎng)魚(yú)”、被迫出售甚至征收的情況發(fā)生。

最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要重視對(duì)TikTok被“封禁”背后制度性因素的研究。無(wú)疑，在當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系相對(duì)緊張的背景下，TikTok遭受“封禁”或“迫售”是各種因素交織的結(jié)果。但是對(duì)其背后的制度性因素（例如東道國(guó)最新立法等）需要給予足夠的重視，因?yàn)橹贫刃缘挠绊懲由钸h(yuǎn)和廣泛，今后可能遇到同類(lèi)情況的或許不僅僅是TikTok，也不僅僅是發(fā)生在美國(guó)。

總之，無(wú)論是在貿(mào)易還是投資領(lǐng)域，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題正在逐步泛化和強(qiáng)化。美國(guó)以國(guó)家安全為由，為打壓中國(guó)企業(yè)的外國(guó)投資行為尋求合法性。由此，中國(guó)企業(yè)要高度重視這些變化，盡快研究、準(zhǔn)備可能的應(yīng)對(duì)預(yù)案，不能等到事到臨頭，手足無(wú)措，甚至任人宰割。

（彭德雷系華東理工大學(xué)商學(xué)院副教授，華理－臨港自貿(mào)區(qū)研究院研究員；閻海峰系華東理工大學(xué)商學(xué)院教授，華理－臨港自貿(mào)區(qū)研究院院長(zhǎng)）

文章標(biāo)題：TikTok被“封禁”，有哪些救濟(jì)路徑維護(hù)自身利益
轉(zhuǎn)載源于：http://www.muchs.cn/article8/cjhjip.html

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